Quy định chung của Công ước Luật Biển 1982 về thềm lục địa ngoài 200 hải lý - Quy định thủ tục của CLCS áp dụng trong trường hợp có tranh chấp - Thực tiễn quốc tế về phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý - Vấn đề phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Việt Nam và Malaysia
- Quy định của Công ước Luật biển 1982 về thềm lục địa ngoài 200 hải lý
Trong khuôn khổ Hội nghị lần thứ 3 của Liên hợp quốc về Luật Biển (Hội nghị UNCLOS III) từ năm 1973-1982, vấn đề ranh giới thềm lục địa là một trong những vấn đề gây nhiều tranh cãi. Phần lớn các nước cho rằng cần xem xét vấn đề ranh giới thềm lục địa trong mối quan hệ với ranh giới vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý. Các nước này ủng hộ quan điểm ranh giới thềm lục địa tối đa là 200 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải. Ngược lại, một số nước, trong đó có các cường quốc như Mỹ, Liên Xô, Úc ủng hộ quan điểm thềm lục địa có thể kéo dài hơn 200 hải lý, các nước này cho rằng việc chỉ giới hạn thềm lục địa 200 hải lý là hạn chế quyền của các quốc gia đối với vùng đáy biển rộng lớn mà họ có thể có.[1] Hai luồng quan điểm khác biệt này đã được dung hòa tại Điều 76 của UNCLOS; theo đó, các quốc gia thành viên UNCLOS sẽ đương nhiên có thềm lục địa rộng tối thiểu 200 hải lý tính từ đường cơ sở và có thể có thềm lục địa ngoài 200 hải lý nếu điều kiện tự nhiên của đáy biển của quốc gia đó cho phép. Cụ thể Điều 76(1) của UNCLOS quy định: “Thềm lục địa của một quốc gia ven biển bao gồm đáy biển và lòng đất dưới đáy biển bên ngoài lãnh hải và là sự kéo dài tự nhiên của lãnh thổ đất liền của quốc gia đó tới bờ ngoài của rìa lục địa hoặc tới khoảng cách 200 hải lý tính từ đường cơ sở dùng để tính chiều rộng lãnh hải nếu bờ ngoài của rìa lục địa ở khoảng cách gần hơn”.[2]
Điều 76(1) của UNCLOS thể hiện việc chấp thuận cả hai quan điểm về chiều rộng của thềm lục địa tại Hội nghị UNCLOS III bằng cách đưa ra hai tiêu chí để các quốc gia ven biển lựa chọn trong việc xác định chiều rộng của thềm lục địa là tiêu chí về cấu tạo địa lý và tiêu chí về khoảng cách. Ngoài ra, UNCLOS cũng đưa ra một tiêu chuẩn khoảng cách cố định đối với thềm lục địa rộng hơn 200 hải lý. Cụ thể, Điều 76(5) của Công ước quy định như sau: “Các điểm ngoài cùng của ranh giới thềm lục địa được vẽ theo khoản 4(a)(i) và (ii) của Điều này không được vượt quá 350 hải lý tính từ đường cơ sở […] hoặc không được vượt quá 100 hải lý tính từ đường đẳng sâu 2500m”.
Như vậy, việc mở rộng thềm lục địa vượt quá 200 hải lý tính từ đường cơ sở được thực hiện phụ thuộc vào hai yếu tố là (i) điều kiện tự nhiên về cấu tạo địa lý của khu vực đáy biển tiếp liền lãnh thổ đất liền và (ii) tuân thủ giới hạn chiều rộng tối đa theo quy định của Công ước. Bên cạnh đó, khác với thềm lục địa có chiều rộng tới 200 hải lý, thềm lục địa ngoài 200 hải lý không phải là thềm lục địa mà các quốc gia ven biển đương nhiên có, việc mở rộng thềm lục địa ra ngoài 200 hải lý phải tuân thủ quy trình do UNCLOS đặt ra và quốc gia ven biển phải nộp báo cáo lên Ủy ban Ranh giới Thềm lục địa (CLCS). Điều 76(8) quy định sau khi Ủy ban đưa ra khuyến nghị, các quốc gia sẽ được chính thức thiết lập thềm lục địa ngoài 200 hải lý của mình và thềm lục địa này sẽ có giá trị ràng buộc pháp lý.
- Quy định thủ tục của CLCS áp dụng trong trường hợp có tranh chấp liên quan đến báo cáo thềm lục địa ngoài 200 hải lý
Quy tắc số 46(1) của Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS[3] quy định rằng: Trong trường hợp có tranh chấp về phân định thềm lục địa giữa các nước đối diện hoặc tiếp liền hoặc có các tranh chấp về lãnh thổ hoặc tranh chấp biển chưa được giải quyết, các báo cáo vẫn có thể được xây dựng và sẽ được xem xét trên cơ sở phù hợp với Phụ lục I của Bộ Thủ tục hoạt động này. Đồng thời, điểm 5(a), Phụ lục I này quy định như sau: “Trong trường hợp tồn tại tranh chấp về lãnh thổ hoặc tranh chấp biển, [CLCS] sẽ không xem xét và đánh giá báo cáo của bất kỳ quốc gia nào liên quan tới tranh chấp đó. Tuy nhiên, [CLCS] có thể sẽ xem xét một hoặc một số báo cáo về khu vực tranh chấp đó nếu tất cả các bên của tranh chấp đồng ý trước như vậy”. Lưu ý rằng Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS được các thành viên của CLCS thông qua không phải là một phần của UNCLOS. Vì vậy, đã có thảo luận của một số học giả về vấn đề liệu quy định tại Quy tắc số 46 và Phụ lục I của Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS có phù hợp với quy định của UNCLOS về chức năng, nhiệm vụ của Ủy ban này hay không.[4]
Như vậy, theo các quy định thủ tục nêu trên, để có thể thúc đẩy CLCS xem xét báo cáo trong trường hợp có tranh chấp về phân định biển phát sinh từ báo cáo ranh giới thềm lục địa ngoài 200 hải lý, các quốc gia có thể lựa chọn một trong hai giải pháp:
- Cùng thông báo tới CLCS khẳng định việc tồn tại tranh chấp và chấp thuận cho CLCS xem xét báo cáo trước khi tranh chấp được giải quyết, hoặc
- Cùng tiến hành phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý chồng lấn phát sinh do việc nộp báo cáo và thông báo lên CLCS về kết quả phân định này.
* Chấp thuận để CLCS xem xét báo cáo trước khi tranh chấp được giải quyết
Theo giải pháp này, sau khi một quốc gia thành viên UNCLOS nộp báo cáo về ranh giới thềm lục địa ngoài 200 hải lý lên CLCS, các nước liên quan có thể gửi tuyên bố bằng văn bản khẳng định việc CLCS xem xét và đưa ra khuyến nghị đối với báo cáo này không ảnh hưởng đến việc phân định thềm lục địa sau này giữa các bên liên quan. Giải pháp này vừa giúp các nước liên quan bảo lưu được quan điểm và yêu sách của mình đối với khu vực chồng lấn tạo ra do báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý vừa không làm chậm quá trình xem xét báo cáo của Ủy ban, theo đó, sẽ giúp đẩy nhanh tiến trình xác định thềm lục địa này và cũng phần nào tạo điều kiện để các quốc gia sớm giải quyết tranh chấp vùng chồng lấn thềm lục địa ngoài 200 hải lý. Điển hình như trường hợp của Nga, năm 2001, Nga nộp Báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý của nước này tại Thái Bình Dương và Bắc Băng Dương.[5] Các nước Canada, Hoa Kỳ, Đan Mạch, Na Uy và Nhật Bản cho rằng thềm lục địa ngoài 200 hải lý theo Báo cáo của Nga tạo ra vùng chồng lấn với thềm lục địa của các nước này, nhưng đã có tuyên bố khẳng định là việc CLCS xem xét Báo cáo không ảnh hưởng đến việc phân định thềm lục địa giữa Nga và các nước này.[6]
* Giải quyết tranh chấp
Việc cùng đưa ra tuyên bố thống nhất để CLCS xem xét báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý trong bối cảnh tồn tại tranh chấp phát sinh từ các báo cáo này hoàn toàn phụ thuộc vào thiện chí rất lớn từ các nước liên quan và không dễ thực hiện. Vì vậy, trong trường hợp tồn tại một tranh chấp về phân định phát sinh từ yêu sách thềm lục địa ngoài 200 hải lý, một số quốc gia đã lựa chọn biện pháp giải quyết tranh chấp, tạo điều kiện để CLCS xem xét báo cáo. Các nước liên quan có thể trực tiếp phân định khu vực chồng lấn thềm lục địa ngoài 200 hải lý thông qua đàm phán hoặc có thể cùng yêu cầu một cơ quan tài phán quốc tế giúp giải quyết các tranh chấp này. Trong trường hợp chưa bên nào đưa ra tuyên bố về việc loại trừ thủ tục giải quyết tranh chấp bắt buộc của UNCLOS đối với các tranh chấp về phân định biển, quy định tại Điều 298(1)(a)(i) của Công ước, một bên tranh chấp có thể đơn phương đưa vấn đề ra Tòa Trọng tài theo Phụ lục VII của UNCLOS để giải quyết.
Như đã phân tích ở trên, các quốc gia thành viên UNCLOS chỉ có thể xác định thềm lục địa ngoài 200 hải lý của mình sau khi CLCS đưa ra khuyến nghị theo Điều 76(8) của UNCLOS. Như vậy, về nguyên tắc, nếu có sự chồng lấn về thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa các quốc gia, việc phân định thềm lục địa này theo quy định tại Điều 83 của UNCLOS chỉ có thể được thực hiện sau khi có khuyến nghị của CLCS. Tuy nhiên, Điều 76(10) của UNCLOS quy định như sau:Các quy định của Điều này không ảnh hưởng tới vấn đề phân định thềm lục địa giữa các quốc gia có bờ biển đối diện hoặc tiếp liền.[7]
Theo Bjørn Kunoy, các cơ quan tài phán quốc tế không thể thực hiện các thủ tục tố tụng liên quan đến phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý khi chưa có khuyến nghị của CLCS”. Nếu thiếu khuyến nghị của CLCS, vùng chồng lấn tạo ra từ thềm lục địa ngoài 200 hải lý của các quốc gia này là vùng chồng lấn giả định, và theo Kunoy, việc phân định trên cơ sở vùng chồng lấn này có thể sẽ tạo ra kết quả không công bằng.[8] Để chứng minh cho quan điểm này, Kunoy đưa ra ví dụ như sau: một cơ quan tài phán tiến hành phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý theo yêu cầu của các bên liên quan, nhưng sau đó, CLCS có khuyến nghị rằng một trong hai nước không có thềm lục địa ngoài 200 hải lý. Việc cơ quan tài phán quốc tế nêu trên phân định vùng chồng lấn được thể hiện trong báo cáo của hai nước là không chính xác do phán quyết đã cắt đi một phần thềm lục địa ngoài 200 hải lý của một nước vào trao cho nước còn lại.[9] Hơn nữa, ngay cả khi CLCS kết luận là hai nước liên quan đều có thềm lục địa ngoài 200 hải lý thì có thể chiều rộng của hai thềm lục địa cũng không đủ để tạo ra một vùng chồng lấn và khi đó, phán quyết về phân định cũng không thể đứng vững. Tuy nhiên, như phân tích ở phần dưới, thực tiễn một số án lệ gần đây cho thấy các cơ quan tài phán quốc tế đã phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa hai nước có bờ biển tiếp liền và kết quả phân định này sẽ không bị khuyến nghị của CLCS làm thay đổi.
Mặc dù có thể có trường hợp phán quyết không đứng vững khi CLCS ra khuyến nghị như ví dụ của Kunoy nêu trên, về nguyên tắc, phán quyết vẫn có giá trị chung thẩm, có tính ràng buộc đối với các bên liên quan và không được phép kháng cáo.[10] Các bên có thể xem xét sử dụng thủ tục xem xét lại phán quyết theo Điều 61 của Quy chế Tòa án Công lý quốc tế (Quy chế Tòa ICJ). Tuy nhiên, thủ tục này chỉ có thể sử dụng với điều kiện yêu cầu xem xét lại phải được đưa ra trong khoảng thời gian 10 năm kể từ ngày ra phán quyết.[11] Điều đó có nghĩa là việc xem xét lại một phán quyết phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý phụ thuộc vào việc liệu quốc gia liên quan có thể nhận được khuyến nghị của CLCS đủ sớm để có thời gian xem xét đưa ra yêu cầu xem xét lại phán quyết hay không.
Lưu ý rằng Điều 61 chỉ áp dụng khi vụ việc liên quan được đệ trình trực tiếp dựa trên cơ sở Quy chế của Tòa ICJ. Nếu vụ việc được đệ trình trên cơ sở Phần XV của UNCLOS thì Điều 61 không thể áp dụng, bởi vì Phần XV của UNCLOS không có quy định cho phép các cơ quan tài phán có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp liên quan đến áp dụng và giải thích Công ước được xem xét lại các phán quyết của mình. Do vậy, việc giải quyết mâu thuẫn giữa thềm lục địa ngoài 200 hải lý được xác lập trên thực tế theo ý kiến của CLCS và phán quyết về phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trong trường hợp này cũng là một vấn đề chưa được giải thích cụ thể trong luật quốc tế.
- Một số vụ việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trên thế giới
3.1. Phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Australia và New Zealand năm 2004
Australia và New Zealand không có vùng biển chồng lấn tính từ đất liền hai nước, nhưng có chồng lấn đặc quyền kinh tế và thềm lục địa của một số đảo và nhóm đảo ngoài khơi. Từ năm 1970, Australia và New Zealand thống nhất coi đường trung tuyến là đường phân định vùng đặc quyền kinh tế tạm thời tại các khu vực chồng lấn này. Năm 2004, Hiệp ước về xác định ranh giới vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa (Hiệp ước năm 2004) được Chính phủ hai nước ký kết và có hiệu lực vào năm 2006.[12] Hiệp ước năm 2004 đã xác định đường phân định vùng đặc quyền kinh tế, thềm lục địa 200 hải lý và thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa hai nước trên cơ sở áp dụng phương pháp đường trung tuyến có điều chỉnh.
Việc Hiệp ước năm 2004 phân định tất cả các vùng biển chồng lấn giữa Australia và New Zealand, bao gồm cả thềm lục địa ngoài 200 hải lý đã đặt ra một số vấn đề về thời điểm tiến hành và hệ quả pháp lý của việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý. Về thời điểm, Hiệp ước năm 2004 được ký kết trước khi Australia và New Zealand nộp báo cáo lên CLCS.[13] Như đã phân tích, Điều 76(10) tạo cơ sở pháp lý để các quốc gia thành viên UNCLOS có thể tiến hành việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trước khi có khuyến nghị của CLCS. Theo đó, tất cả các quy định tại Điều 76 về xác định thềm lục địa, trong đó có quy định tại Điều 76(8) về xác định thềm lục địa ngoài 200 hải lý đều không ảnh hưởng đến việc phân định thềm lục địa giữa các quốc gia đối diện hoặc tiếp liền. Điều 76(10) cho thấy UNCLOS không áp đặt bất kỳ hạn chế nào về thời điểm các quốc gia có thể phân định thềm lục địa nói chung và thềm lục địa ngoài 200 hải lý nói riêng. Các quốc gia có thể tiến hành hoạt động này vào bất cứ thời điểm nào, kể cả khi chưa có yêu sách về thềm lục địa ngoài 200 hải lý và chưa thực hiện các thủ tục theo quy định của UNCLOS để công bố yêu sách này. Theo cách giải thích này, thực tiễn phân định giữa Australia và New Zealand có thể không trái với quy định của UNCLOS.
Năm 2008, CLCS đã đưa ra khuyến nghị về thềm lục địa ngoài 200 hải lý của Australia và của New Zealand. Tại cả hai bản khuyến nghị, CLCS đều ghi nhận hai nước có thềm lục địa ngoài 200 hải lý đúng như yêu sách của hai nước.[14] Đây là điều may mắn cho cả hai nước vì khuyến nghị của CLCS đã không làm thay đổi kết quả phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý cũng như không tác động tới giá trị pháp lý của Hiệp ước năm 2004. Tuy nhiên, chỉ với một trường hợp Australia và New Zealand không giúp khẳng định là tất cả các nước có bờ biển đối diện có thể phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trước khi có khuyến nghị của CLCS và kết quả phân định không bị thay đổi sau khi khuyến nghị được ban hành. Vì vậy, về lý thuyết, việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa các nước có bờ biển đối diện trước khi có khuyến nghị của CLCS không giúp các nước ngay lập tức có một đường phân định cuối cùng, kết quả phân định này vẫn có khả năng bị thay đổi sau khi CLCS đưa ra khuyến nghị và các nước liên quan chính thức xác lập thềm lục địa ngoài 200 hải lý của mình theo khuyến nghị này.
3.2. Vụ việc về phân định biển giữa Barbados và Trinidad & Tobago năm 2006
Trong vụ việc này, bên cạnh việc phân định thềm lục địa trong 200 hải lý và vùng đặc quyền kinh tế, Trinidad & Tobago yêu cầu một đường phân định cho tất cả các vùng biển chồng lấn giữa hai nước và đường phân định này sẽ kéo dài cho đến giới hạn thềm lục địa ngoài 200 hải lý của Trinidad & Tobago.[15] Với yêu cầu này của Trinidad & Tobago, Tòa cho rằng mình có thẩm quyền để tiến hành phân định nhưng không thể thực hiện do có sự khác biệt giữa quan điểm của Tòa và của hai bên:[16] Trong khi, hai nước yêu cầu Tòa vạch một đường phân định duy nhất cho tất cả vùng biển, còn Tòa lại cho rằng sẽ tồn tại hai đường phân định riêng biệt: một cho thềm lục địa trong phạm vi 200 hải lý và một cho thềm lục địa ngoài 200 hải lý. Do đó, Tòa không thể thực hiện yêu cầu của Trinidad & Tobago.
Khi Phán quyết được ban hành, cả Trinidad & Tobago và Barbados đều chưa nộp báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý lên CLCS.[17] Vì vậy, việc Tòa Trọng tài khẳng định có thẩm quyền phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trong vụ việc này có một số điểm đáng chú ý như sau:
Thứ nhất, đây là lần đầu tiên sau khi Công ước có hiệu lực, một bên tranh chấp yêu cầu một cơ quan tài phán quốc tế được thành lập theo Công ước phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trước khi các quốc gia liên quan tuyên bố về thềm lục địa này. Kết luận của Tòa Trọng tài trong vụ việc này có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định liệu một cơ quan tài phán quốc tế có thẩm quyền phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý trước khi thềm lục địa này được xác định theo quy định tại Điều 76(8) của UNCLOS hay không. Kết luận này đã được ITLOS sử dụng trong Phán quyết năm 2012 trong Vụ Bangladesh và Myanmar.[18]
Thứ hai, mặc dù không bình luận gì về việc Barbados viện dẫn Vụ việc về phân định các vùng biển giữa Canada và Pháp năm 1992 - để cho rằng phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý sẽ ảnh hưởng đến việc thực hiện chức năng đưa khuyến nghị của CLCS,[19] và do đó, Tòa không có thẩm quyền phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý theo yêu sách của Trinidad & Tobago - việc Tòa kết luận có thẩm quyền phân định trong bối cảnh cả Barbados và Trinidad & Tobago đều chưa nộp báo cáo cho CLCS cho thấy quan điểm của Tòa là việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý hoàn toàn không liên quan và bị phụ thuộc vào tiến trình xem xét báo cáo và đưa ra khuyến nghị của CLCS.
3.3. Vụ phân định biển giữa Bangladesh và Myanmar - Bước phát triển mới
Trong vụ việc này, trước hết, Tòa ITLOS khẳng định các quy định của UNCLOS liên quan đến thềm lục địa, bao gồm Điều 76 về định nghĩa thềm lục địa, Điều 77 về quy chế pháp lý của thềm lục địa và Điều 83 về phân định thềm lục địa đều áp dụng cho một loại thềm lục địa duy nhất, không phân biệt giữa thềm lục địa trong hay ngoài 200 hải lý. Từ đó, ITLOS cho rằng Tòa có thẩm quyền phân định toàn bộ thềm lục địa Bangladesh và Myanmar, bao gồm thềm lục địa ngoài 200 hải lý.
Vụ việc về phân định các vùng biển giữa Bangladesh và Myanmar năm 2012 là vụ việc đầu tiên một cơ quan tài phán quốc tế đã thực hiện phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa hai quốc gia trước khi CLCS xem xét báo cáo của các bên về xác định thềm lục địa này. Do hai nước phản đối lẫn nhau nên các Báo cáo này đều không được xem xét theo quy định tại Quy tắc 46 và Phụ lục I của Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS. Vì vậy, việc ITLOS phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý là giúp hai bên giải quyết tranh chấp về phân định biển phát sinh do các Báo cáo nêu trên, góp phần tạo cơ sở để CLCS xem xét Báo cáo.
Như vậy, ba ví dụ trên (Hiệp ước năm 2004 giữa Australia và New Zealand, Vụ việc giữa Barbados và Trinidad & Tobago và Vụ Bangladesh và Myanmar) đã chứng minh cho quan điểm là các nước thành viên UNCLOS có thể phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý ngay cả khi chưa khởi động tiến trình xem xét và ban hành khuyến nghị của CLCS.
- Phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Việt Nam và Malaysia
4.1. Báo cáo chung thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Việt Nam và Malaysia
Năm 2009, Việt Nam và Malaysia nộp Báo cáo chung về thềm lục địa ngoài 200 hải lý của hai nước lên CLCS ở vùng biển phía Nam Biển Đông, nằm giữa hai đường bờ biển đối diện của hai nước. Tại Báo cáo chung, hai nước đã thống nhất một “Khu vực xác định” (Defined Area) là khu vực được cho là thềm lục địa ngoài 200 hải lý của hai nước (xem hình dưới).[20] Việt Nam và Malaysia ghi nhận việc tồn tại tranh chấp liên quan đến phân định thềm lục địa tại “Khu vực xác định”nhưng căn cứ Điều 76(10) của UNCLOS và các quy định khác có liên quan tại Công ước và tại Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS, hai nước cho rằng các tranh chấp này không ảnh hưởng tới việc CLCS xem xét Báo cáo chung. Trên cơ sở đó, Việt Nam và Malaysia đề nghị CLCS xem xét Báo cáo chung và đưa ra khuyến nghị để hai nước có thể xác định chính xác ranh giới của “Khu vực xác định”, phù hợp với quy định của Công ước.
Như vậy, Việt Nam và Malaysia đã vận dụng điểm 5(a), Phụ lục I, Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS và tiếp thu kinh nghiệm của một số nước về việc cùng xác nhận sự tồn tại tranh chấp liên quan đến phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý nhưng đồng thuận để CLCS xem xét báo cáo.
Tuy nhiên, ngày 07/5/2009, Trung Quốc có Công hàm số CML/17/2009 thông báo về yêu sách chủ quyền của Trung Quốc đối với các đảo tại Biển Đông và vùng nước phụ cận tại các đảo này; yêu sách quyền chủ quyền và quyền tài phán đối với các vùng biển liên quan, đáy biển và lòng đất dưới đáy biển tương ứng của các vùng biển này. Bắc Kinh cho rằng Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia đã xâm phạm chủ quyền, quyền chủ quyền và quyền tài phán của Trung Quốc tại Biển Đông. Vì vậy, căn cứ quy định tại Điều 5(a), Phụ lục I, Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS, Bắc Kinh đề nghị CLCS không xem xét Báo cáo chung này. Ngoài ra, Trung Quốc cũng đính kèm Công hàm này một bản đồ thể hiện “đường 9 đoạn” nhưng không giải thích về yêu sách của Trung Quốc tại bản đồ này.[21]
Tiếp đó, ngày 04/8/2009, Philippines có Công hàm số 000819 phản đối Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia vì hai nguyên nhân: (i) “Khu vực xác định” chồng lấn với thềm lục địa ngoài 200 hải lý của Philippines và (ii) tranh chấp giữa Philippines và Malaysia liên quan đến chủ quyền đối với một số đảo nằm trong “Khu vực xác định”, trong đó có đảo Bắc Borneo. Philippines cũng đề nghị CLCS không xem xét Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia cho đến khi các tranh chấp nêu trên được giải quyết.[22]
Như vậy, Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia vướng vào cả hai loại tranh chấp được nêu tại Điều 46 và điểm 5(a), Phụ lục I, Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS, bao gồm: (i) Tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ giữa Malaysia và Philippines về chủ quyền đối với một số đảo nằm trong Khu vực xác định; (ii) Tranh chấp về phân định giữa “Khu vực xác định” và thềm lục địa ngoài 200 hải lý của Philippines bất chấp việc Philippines chưa có nộp báo cáo của mình lên CLCS Báo cáo.[23] Căn cứ vào ý kiến phản đối của Philippines và Trung Quốc, CLCS đã quyết định hoãn xem xét Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia.[24]
4.2. Phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Việt Nam và Malaysia - Nên hay không nên?
Bối cảnh pháp lý đối với Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia khác với bối cảnh của các vụ việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý đã được giải quyết từ trước đến nay. Trong vụ việc giữa Australia và New Zealand với Hiệp ước năm 2004, và Vụ việc giữa Barbados và Trinidad & Tobago năm 2006 nêu trên, các bên chưa nộp báo cáo lên CLCS. Trong Vụ việc giữa Bangladesh và Myanmar, hai nước đã nộp Báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý lên CLCS,[25] nhưng đều có tuyên bố phản đối báo cáo của nhau do cho rằng tồn tại vùng chồng lấn về thềm lục địa ngoài 200 hải lý phát sinh từ các báo cáo này.[26] Vì vậy, việc ITLOS phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý có thể giúp hai nước giải quyết tranh chấp về phân định vùng chồng lấn nêu trên, tạo điều kiện để CLCS xem xét báo cáo của hai nước.
Trong khi đó, việc Việt Nam và Malaysia nộp Báo cáo chung lên CLCS thể hiện quan điểm chung của hai nước là công nhận sự tồn tại của vùng chồng lấn thềm lục địa ngoài 200 hải lý nhưng không phản đối lẫn nhau yêu cầu CLCS đưa ra khuyến nghị. Thay vào đó, việc xem xét Báo cáo chung bị các nước Trung Quốc và Philippines phản đối do có tranh chấp. Do vậy, việc Việt Nam và Malaysia tiến hành phân định biển với nhau không làm mất đi phản đối của Trung Quốc và Philippines, không tạo ra hiệu ứng thúc đẩy CLCS xem xét Báo cáo chung.
Hơn nữa, do việc phân định “Khu vực xác định” không tạo điều kiện để CLCS xem xét Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia nên cũng sẽ không giúp hai nước có thềm lục địa ngoài 200 hải lý hợp pháp theo Điều 76(8) của UNCLOS cũng như quyền chủ quyền đối với khu vực thềm lục địa này. Như vậy, việc phân định không ngay lập tức tạo cơ sở pháp lý để hai nước tiến hành khai thác và quản lý tài nguyên tại thềm lục địa ngoài 200 hải lý này.
Ở góc độ khác tích cực hơn, việc Việt Nam và Malaysia phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý có thể sẽ tạo ra ý nghĩa trong việc ngầm bày tỏ ủng hộ kết luận của Tòa Trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông giữa Trung Quốc và Philippines. Việc nộp Báo cáo chung để đòi hỏi thềm lục địa ngoài 200 hải lý đã gián tiếp cho thấy quan điểm của Việt Nam và Malaysia là không cấu trúc nào ở Trường Sa có thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý và yêu sách theo “đường 9 đoạn” của Trung Quốc là không có cơ sở. Việc đàm phán phân định “Khu vực xác định” trước khi CLCS đưa ra khuyến nghị chỉ có ý nghĩa là một lần nữa khẳng định quan điểm nêu trên. Xem nội dung phán quyết trong Vụ kiện Biển Đông về quy chế pháp lý của các đảo thuộc quần đảo Trường Sa, và về yêu sách đường chín đoạn của Trung Quốc.
Nói thêm rằng, nếu Việt Nam và Malaysia tiến hành phân định tại một cơ quan tài phán quốc tế, một số yếu tố khó dự đoán có thể phát sinh do cơ quan tài phán cần xác định liệu việc phân định có tác động đến quyền lợi của Trung Quốc - một bên thứ ba - hay không. Để giải quyết vấn đề này, cơ quan tài phán sẽ phải xác định liệu yêu sách quyền lịch sử của Trung Quốc theo đường 9 đoạn và yêu sách Trường Sa có thềm lục địa và vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý có phù hợp với luật quốc tế không. Nếu cơ quan tài phán này cùng quan điểm với Tòa Trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc, Việt Nam sẽ có trong tay một Phán quyết có tính ràng buộc giữa Việt Nam và Trung Quốc về yêu sách đường 9 đoạn và quy chế pháp lý của các cấu trúc tại Trường Sa. Tuy nhiên, nếu cơ quan tài phán trong vụ việc này không nhất trí với Tòa Trọng tài trong Vụ kiện Biển Đông giữa Philippines và Trung Quốc, và xác định rằng một trong các cấu trúc tại Trường Sa có vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa 200 hải lý, Việt Nam sẽ bị ràng buộc vào một phán quyết bất lợi không chỉ với việc xem xét Báo cáo chung mà còn với vùng đặc quyền kinh tế và thềm lục địa 200 hải lý tính từ đường cơ sở Việt Nam.
Mặc dù có thực tiễn quốc tế cho thấy việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý có thể được tiến hành, việc phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý giữa Việt Nam và Malaysia sẽ không giúp đạt mục tiêu đẩy nhanh quá trình xem xét Báo cáo chung của hai nước tại CLCS. Vì vậy, để có thể củng cố lập trường của hai bên phản đối yêu sách “đường 9 đoạn” của Trung Quốc cũng như các yêu sách mới về chủ quyền tại Biển Đông mà Bắc Kinh có thể đưa ra trong tương lai, hai nước có thể nghiên cứu và cân nhắc các giải pháp khác như tiến hành các hoạt động hợp tác tại “Khu vực xác định”. Để thực hiện được ý tưởng này, Việt Nam và Malaysia cần cân nhắc kỹ về lĩnh vực hợp tác. Do Báo cáo chung của Việt Nam và Malaysia chưa được CLCS xem xét nên hai nước không thể thực hiện các hoạt động hợp tác khai thác chung tài nguyên tại “Khu vực xác định”. Nếu muốn thực hiện các hoạt động hợp tác tại khu vực này, hai nước cần lựa chọn các lĩnh vực hợp tác phù hợp như bảo vệ môi trường biển, nghiên cứu khoa học về địa chất, địa lý của khu vực chồng lấn này - các nghĩa vụ chung của tất cả các nước thành viên UNCLOS tại tất cả các vùng biển.
KẾT LUẬN
Thềm lục địa ngoài 200 hải lý là một chế định mới, chỉ được quy định tại UNCLOS. Trình tự, thủ tục xác định cũng như quy chế pháp lý của thềm lục địa này có những điểm khác biệt nhất định so với chế định thềm lục địa 200 hải lý. Để có thềm lục địa ngoài 200 hải lý các quốc gia ven biển phải trở thành thành viên UNCLOS; phải đệ trình các thông tin và dữ liệu khoa học liên quan đến xác định thềm lục địa này lên CLCS và phải chờ cho đến khi CLCS đưa ra khuyến nghị. Xem thêm post về Quy chế pháp lý của Thềm lục địa.
Trên thực tế, do hoàn cảnh địa lý của nhiều vùng biển trên thế giới và do quy định của Bộ Thủ tục hoạt động của CLCS, một số báo cáo về thềm lục địa ngoài 200 hải lý chưa được CLCS xem xét do vướng phải tranh chấp về phân định biển hoặc tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ. Trong bối cảnh đó, nhiều quốc gia đã lựa chọn phương thức giải quyết các tranh chấp về phân định thềm lục địa ngoài 200 hải lý để thúc đẩy CLCS xem xét báo cáo và đưa ra khuyến nghị, qua đó, tạo điều kiện để các quốc gia này sớm xác định thềm lục địa ngoài 200 hải lý của mình và tiến hành các hoạt động khai thác và quản lý tài nguyên tại đây.
Báo cáo chung về thềm lục địa ngoài 200 hải lý tại khu vực Nam Biển Đông của Việt Nam và Malaysia chưa được CLCS xem xét do vấp phải phản đối của Trung Quốc và Philippines liên quan đến các tranh chấp về chủ quyền lãnh thổ cũng như tranh chấp về phân định thềm lục địa. Đồng thời, do Việt Nam và Malaysia có bờ biển đối diện nhau nên không loại trừ khả năng kết quả phân định khu vực chồng lấn nêu trên có thể sẽ phải thay đổi sau khi CLCS đưa ra khuyến nghị đối với Báo cáo chung của hai nước. Thực tế này tạo ra hệ quả là hai nước sẽ lãng phí nguồn lực nếu phân định trước khi có khuyến nghị để sau đó phải tiếp tục thỏa thuận để sửa đổi kết quả phân định./.
Trần Lê Duy
(*) Lược trích từ Trần Lê Duy, “Phån định thềm lục địa ngoài 200 hải lí - Quy định, thực tiễn quốc tế và bài học cho Việt Nam và Malaysia”, Tạp chí Luật học, Số 1(224), 2019, tr. 13-.
——————————————————————————
[1] Tomas Heidar, ‘Legal Aspects of Continental Shelf” in Myron H. Nordquist, John Norton Moore and Tomas H. Heidar (eds), Legal and Scientific Aspects of Continental Shelf Limits (Martinus Nijhoff, 2004) 19, trang 22-3.
[2] United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 UNTS 3 (entered into force 16 November 1994) Điều 76.1.
[3] Commision on the Limits of the Continental Shelf, Rules of Procedure of the Commission on the Limits of the Continental Shelf (17 April 2008) <https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N08/309/23/PDF/N0830923.pdf?OpenElement>.
[4] Barbara Kwiatkowska, “Submissions to the un clcs in cases of disputed and undisputed maritime boundary delimitations or other unresolved land or maritime disputes of developing States”, Farewell Lecture at Utrecht University Law School (9 December 2011) trang 18 <http://dspace.library.uu.nl/bitstream/handle/1874/235430/2011_kwiatkowska_farewell_lecture .pdf?sequence=1>.
[5] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Commission on Limits of Continental Shelf Receives Its First Submission (21 December 2001) <http://www.un.org/press/en/2001/sea1729.doc.htm>.
[6] Permanent Mission of Canada to the United Nations, Note Verbale No. 0145 (18 January 2002) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__CANtext.pdf>; Permanent Mission of Denmark to the United Nations, Note Verbale No. 119.N.8 (4 February 2002) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__DNKtext.pdf>; Permanent Mission of Japan to the United Nations, Note Verbale No. SC/02.084 (25 February 2002) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__JPNtext.pdf>; Permanent Mission of Norway to the United Nations, Note Verbale dated 20 March 2002 (20 March 2002) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__NORtext.pdf>; Permanent Mission of the United States of America to the United Nations, Letter dated 28 February 2002 (28 February 2002) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/rus01/CLCS_01_2001_LOS__USAtext.pdf>.
[7]United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 UNTS 3 (entered into force 16 November 1994) Điều 76.10
[8] Bjørn Kunoy, ‘The Admissibility of a Plea to an International Adjudicative Forum to Delimit the Outer Continental Shelf Prior to the Adoption of Final Recommendations by the Commission on the Limits of the Continental Shelf’ (2010) 25 International Journal of Marine & Coastal Law 237, trang 250-51.
[9] Sđd.
[10] The Statute of the International Court of Justice, Điều 60; United Nations Convention on the Law of the Sea, opened for signature 10 December 1982, 1833 UNTS 3 (entered into force 16 November 1994) Điều 296.
[11] The Statute of the International Court of Justice, Điều 61.
[12] Treaty between the Government of Australia and the Government of New Zealand establishing certain Exclusive Economic Zone and Continental Shelf Boundaries, Australia-New Zealand, signed 25 July 2004, 2006 ATS 4 (entered into force 25 January 2006).
[13] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by Australia (15 November 2004) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_aus.htm>; Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by New Zealand (20 August 2009) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_nzl.htm>.
[14] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Summary of the Recommendations of the Commission on theLimits of the Continental Shelf (CLCS) in Regard to theSubmission Made by Australia on 15 November 2004 (9 April 2008) trang 20, 22, 33 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/aus04/aus_summary_of_recommendations.pdf>; Commission on the Limits of the Continental Shelf, Summary of the Recommendations of the Commission on theLimits of the Continental Shelf (CLCS) inRegard to the Submission Made by New Zealand 19 April 2006 (22 August 2008) trang 45, 55, 60 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/nzl06/nzl_summary_of_recommendations.pdf>.
[15] Permanent Court of Arbitration, Counter Memorial of Trinidad & Tobago in the Matter of an Arbitration between Barbados and the Republic of Trinidad &Tobago (30 March 2005) trang 101-103 <https://pcacases.com/web/sendAttach/1072>.
[16] Sđd, đoạn 367-368.
[17] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by Barbados (8 May 2008) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_brb.htm>; Commission on the Limits of the Continental Shelf, Submission by Trinidad & Tobago (12 May 2009) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/submission_tto_49_2009.htm>.
[18] Dispute Concerning Delimitation of the Maritime Boundary between Bangladesh and Myanmar in the Bay of Bengal (Bangladesh v Myanamar) (Judgment) (International Tribunal for the Law of the Sea, Case No 16, 14 March 2012) đoạn 382.
[19] Court of Arbitration for the Delimitation of Marine Areas between Canada and France Decision in Case concerning Delimitaion of Marine Areas (Canada v France) (Award) (31 ILM 1145, 10 June 1992) đoạn 79.
[20] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Executive Summary of the Joint Submission to the Commission on the Limits of the Continental Shelf pursuant to Article 76, paragraph 8 of the United Nations Convention on the Law of the Sea 1982 in Respect of the Southern Part of the South China Sea (May 2009) đoạn 5.1 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mysvnm33_09/mys_vnm2009excutivesummary.pdf>.
[21] Permanent Mission of the People’s Republic of China to the United Nations, Note Verbale No CML/17/2009 (7 May 2009) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mysvnm33_09/chn_2009re_mys_vnm_e.pdf>.
[22] Permanent Mission of the Republic of the Philippines to the United Nations, Note Verbale No 000819 (4 August 2009) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mysvnm33_09/clcs_33_2009_los_phl.pdf>.
[23] Commission on the Limits of the Continental Shelf, A Partial Submission of Data and Information on the Outer Limits of the Continental Shelf of the Republic of the Philippines Pursuant to Article76 (8) of the United Nations Convention on the Law of the Sea (8 April 2009) 8-9 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/phl22_09/phl_esummary.pdf>.
[24] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Statement by the Chairperson of the Commission on the Progress of Work in the Commission (CLCS/64) (01 October 2009) [92] <https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N09/536/21/PDF/N0953621.pdf?OpenElement>.
[25] Commission on the Limits of the Continental Shelf, Executive Summary of the Continental Shelf Submission of the Union of Myanmar (December 2008) trang 5 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mmr08/mmr_es.pdf>; Commission on the Limits of the Continental Shelf, Executive Summary of the Continental Shelf Submission by the People’s Republic of Bangladesh (February 2011) trang 10 <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/bgd55_11/Executive%20summary%20final.pdf>.
[26] Permanent Mission of Bangladesh to the United Nations, Note Verbale No PMBNY-UNCLOS/2009- (23 July 2009) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mmr08/clcs16_2008_mmr_bgd_e.pdf>; Permanent Mission of the Republic of the Union of Myanmar to the United Nations, Note Verbale No 146/03 20 17 (31 March 2017) <http://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/bgd55_11/mmr_nv_un_001_08_04_2011.pdf>.
